江苏大学法学院
虽然学界已经开始对公私合作（PPP）展开热烈的理论探讨，但公私合作一词仍然难以统一定义。[“公私合作”一词有多种称呼，除了“公私合作”，还有“公私协力”、“公私协力关系”、“公私合作模式”、“公私合作伙伴关系”、“政社合作”、“政府与社会资本合作”等。虽然最近我国官方使用的是“政府与社会资本合作”，其具体内涵有所发展，但指代范畴基本一致。无论使用的是哪种称呼，其英文名称都统一为PublicPrivatePartnerships（缩写为PPP）。]不过，公私合作主要是指公共部门（即国家、政府及其机关等）与私人部门（纯粹意义上的私法企业、社会组织甚至私人等）为了实现公共任务而采用的各种契约和非契约合作关系的总称。现代化进程将国家治理发展为国家不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象，社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。因此，治理主体的多元化、合作共治性是公私合作与国家治理的共同特征。今后，随着公私合作的深入开展，这些以多种方式参与公共治理的多元治理主体，势必展现出公私合作实现公法任务的各种面貌。
如果进一步分析公私合作的主体构成，人们会发现参与公共治理的主体不再局限于政府等公共部门这样的一元主体，而是扩展到包括公共部门、私人部门、广大公众等在内的多元公私混合主体；不仅包括公共部门、私人部门、公法上的消费者等原生型主体，而且涵盖公权力受托人、特许经营者、公共服务承接主体、社会合作管制主体以及公私合作公司等次生型主体。正如德国学者Aβman所言：“对行政组织法的最大挑战是来自于因私人受委托或私人基于管制下的自我管制而负担公共任务而生的中间组织形式。在此范畴会形成行政组织与社会自发性组织间的临界及过渡区域，而产生新的责任结构。”[［德］EberhardSchmidt-Aβmann：《行政法总论作为秩序理念——行政法体系建构的基础与任务》，林明锵等译，元照出版公司（台北）年版，第页。]Aβmann所论及的“因私人受委托组织”、“基于管制下的自我管制的私人”实际上是本文意义上的公权力委托和社会合作管制主体之一。这些主体连同其他公私合作主体的兴起，对我国的传统行政组织法（学）的挑战是异乎寻常的。[正如有学者指出的那样，行政法与行政法学在存在形态、保护机制、内在利益、涉及范围和价值属性方面是不同的概念，行政组织法与行政组织法学也并非完全相同的事物。参见关保英：《行政法教科书之总论行政法》，中国政法大学出版社年版，第22页。但是本文相关论述既涉及行政组织法本身，又涉及行政组织法理论，特此说明。]在此情形下，我国的行政组织法面临着深刻的危机，同时也为重构行政组织法、促进新行政组织法的产生提供了难得的机遇。然而，目前学界对于在公私协力中生成的多元治理主体的法制挑战还鲜有人进行深入研究，[目前仅有个别学者基于行政组织法在行政法学理论体系中的处境日渐边缘化的处境，认为应当从行政系统外部视角深入观察行政组织法变迁，全面回应多中心治理时代下的组织形态，
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